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英國選前評論|規劃改革及NIMBY之禍 – 林德峻

去年十月,首相辛偉誠在伯明翰舉行保守黨年度大會時宣布連接倫敦至曼城的高速鐵路HS2只會建至伯明翰,而倫敦的總站則由市中心的Euston站西移到Zone 2 的Old Oak Common站。決定令大眾譁然,批評政府無誠意、決心、或魄力發展英國基建,亦忽視英格蘭北方的發展需要。

HS2第一期(由倫敦至伯明翰)原定2026年建成,預計造價375億英鎊,但現今預計2040年完成,開支達980億英鎊,每英里造價接近四億英鎊,媲美廣深港高鐵香港段每英里造價5.5億英鎊(三十四億港元),位鐵路大白象工程之列。對比法國,他們最高造價的高鐵線每公里造價只是HS2六份一至五分一。造價高昂並非貪污所致,而是主要因為規劃條例繁瑣不堪。筆者認為,HS2乃英國規劃繁瑣的最佳體現之一,而此一現象亦大大限制了英國的經濟增長。其中一個例子就是HS2建築公司為免影響鄉郊自然風景及避免拆遷大幅使用隧道,使得倫敦至伯明翰預計45分鐘的車程只有7分鐘在地面行駛,與其他同類項目大相徑庭。HS2的規劃文件疊起來亦高達2.7米,長二千萬字,重近一噸。

HS2高鐵項目絕非孤例。放眼英國,眾多其他工程亦同因條例繁瑣造價高昂,而更多的項目亦因條例繁瑣無疾而終。誠然,此乃窒礙發展英國經濟一大障礙。年輕一代最渴求的住屋、奠定英國能否繼續站在創科前沿的數據中心、和綠化能源關鍵所在的太陽能發電區三者為最常見被阻撓的項目種類。甚至近日環球影城 (Universal Studios) 在英格蘭東南方Marlow鎮選址興建新樂園,或倫敦東Stratford興建巨型球狀體育館,種種可以帶動經濟創造就業的項目均被地方政府阻撓,停滯不前。這些項目建築期間及建成後固然為當區居民帶來不同不便或改變,但項目為該區帶來的經濟機遇及新職位往往受到忽視。居民亦通常以項目將不可逆轉地改變環境、生態、社區面貌、交通負荷等因素為反對項目的原因。

房屋興建亦是另一大問題。在富裕的英格蘭東南及倫敦市,樓價過往十年上升近一倍,租金亦上升近三成,上升幅度在疫情後加快。據金融時報調查,由於英國未來會繼續有頗可觀的的人口增長,未來十五年平均需要每年興建超過四十萬新住所,但過往十年平均只達到此目標的一半左右,遠遠不足以滿足持續增長的需求。其中,英格蘭東南、東部、及倫敦有十二個地區規劃處理部門 (local planning authorities) 拒絕了過半興建住屋的申請,以Surrey尤為嚴重。這些地區的住屋需求最為殷切,樓價租金上升速度亦可觀,但興建新住屋難度則最高。往往拒絕建屋申請的理由以保護綠化地帶及自然景觀為主,但近乎所有住屋需求最高的城鎮都會以此原因拒絕建屋。

選民都想要經濟發展、興建住屋、再生能源、科技發展,但更想所有建築項目離自己越遠越好,好讓自己耳根清靜,樂得清閑。這正正就是NIMBY (Not in my backyard – 不在我的後花園) 主義。選民為何不喜歡在自己周遭發展?常見的理由為擔心公共服務不勝負荷、受工程車流噪音煩擾、環境破壞、社區文化特徵受損等等。其中,問題癥結通常被認定為1947年初立的Town and Country Planning Act,此法案建立了大批綠化地帶 (green belt) 包圍城市,希望防止城市無限擴張,同時保護環境。法案原意良好,的確能保護英國生態,但有時候所保護的地段生態價值成疑,如接近公路地段和舊油站,所以政客都開始專注在綠化地帶的棕地 (brownfield) 或灰地 (grey belt) 建屋。而早前提到在Marlow興建環球影城的選址正是處於綠化地帶中的一個舊礦場。儘管如此,地方政府亦會擔心在棕地/灰地建屋會慢慢蠶食周遭綠化地段,所以反對在棕地/灰地建屋,令建屋形同不可能的任務。

NIMBY主義乃政治死結,並非單獨屬於某單一政黨的問題。問題弊在政治誘因統統指向NIMBY主義及現有規劃條例,兩者相輔相成。在現有政制和文化,議員有極大誘因為了取悅選民反對興建新項目,或反對更改規劃條例。在2020年,前首相約翰遜 (Boris Johnson) 原本計畫修改規劃條例,使地方政府更難拒絕建築項目申請,但種種政治壓力令約翰遜最終讓步,暫緩修例。其中,保守黨因反對修改規劃條例聲音在補選中輸掉了他們其中一個鐵票選區——Chesham and Amersham,敗給自由民主黨。在2019年地方選舉,同一原因亦令自由民主黨及綠黨從保守黨手上奪去南牛津郡 (South Oxfordshire) 地方政府的控制權。「我是你的本區議員,我會努力反對新建築項目」彷彿成為各黨各處各候選人共同採取的立場。

安於現狀使經濟發展停滯,使住屋價格愈發高企,樂了現在受為樓價租金持續上漲的有產階級,苦了眾多希望努力上進的年輕人。上車難的苦香港人受夠了。雖然英國的問題比香港輕,但問題持續惡化趨勢不斷,勢必禍延下一代。不發展經濟的結果可能就是民粹主義繼續醞釀,或令年輕一代認定高稅高福利多資助房屋為唯一出路。在本屆選舉,保守黨似乎已經放棄了修改規劃條例,專注取悅英格蘭東南方——保守黨傳統票倉——選民的支持者。工黨黨魁施紀賢 (Keir Starmer) 承諾大刀闊斧改革規劃條例,增加在棕地建屋,亦自詡YIMBY (NIMBY 的相反),或許可能得到年輕選民青睞。遙望大西洋對岸,加拿大保守黨似乎因重視興建房屋民望高企,勢必組成加拿大下任政府。例子說明改革規劃條例不限左右,但亟需政治決心及資本。改革路途定必會有失部分選民支持,所得的好處亦非一時三刻能得以彰顯,可能賠了自己的支持,最終只為下任作嫁衣裳。

長此以往,若繼續不改革,伴隨英國衰落的輓歌,勢必是NIMBY的狂想曲。「我們的樓價又漲了,租金收入又高了。啊,兒子呢?我們給他打本做首期,不礙事,但聽聞他三十幾歲的同事又被加租,無法負荷倫敦房租,搬離開了。看,這一大片綠油油的草地,依然如故———幸好沒有用來起新房子!我們的歲月依舊安好,依舊安好。」

林德峻
Vote for Hong Kong 籌委

(棱角和 Vote for Hong Kong 合作邀請在英香港倡議者評論各大政黨的選舉政綱,冀能藉此激起港人社群討論各政策範疇。各作者文章內容不代表棱角或 Vote for Hong Kong 立場。)

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