2. 至2025年，由施紀賢（Keir Starmer）領導的執政工黨政府於同年5月發表白皮書《恢復對移民系統的控制（Restoring Control over the Immigration System）》，提出「定居須經賺取而得（earned settlement）」，建議將大多數簽證類別取得永久居留權的標準年期延長至10年，並按薪酬、技能等貢獻程度予以調整。此舉立即在香港人社群、BNO倡權組織以及國會議員間引起極大憂慮。各團體發起聯署及運動，要求政府兌現原有承諾，保留5年定居途徑，理由是許多香港人正是依據2021年之既有條款，方舉家遷徙英國、徹底改變人生軌跡，倘遭追溯變更，將嚴重挫敗其正當期望的既得權益。
3. 直至2025年11月20日，英國政府終於在諮詢文件中明確確認：BNO簽證持有人（連同配偶／伴侶）獲明確豁免上述10年新規定，將繼續保留5年定居途徑。然而，雖然BNO簽證持有人在英國連續居住滿5年後仍可申請永久居留，但他們仍須符合「強制性要求（mandatory requirements）」，包括具備B2級英語水平及達到最低收入門檻。
（https://www.facebook.com/krislccheng/posts/pfbid0ewGgK3v3nmNBwYSMEYPG9bagX3uNj21i1AUJJr3nyK7AJ2SHQGvg8rwwcCGNUCqtl） 此等新增附加條件，雖未直接延長居留年期，然實質上增設了取得永久居留之障礙，進而影響後續申請英國公民身份之可行性。
4. 上述政策演變，便引發一關鍵法律問題：香港人基於英國官員當時反覆作出的承諾，而作出重大人生決定移居英國後，其「正當期望（legitimate expectation）」在法律上是否已被政府違反。依英國行政法原則，正當期望之成立，須視政府是否明確、無歧義地作出承諾（且足以誘導合理信賴）；倘若英國官員一直以來的公開聲明僅具政治抱負性質，而非承諾對既有參與者之具體法律保障，則法院於審查時，自將考量公共利益之優先性及政策變更之正當性。於BNO簽證的脈絡下，移英港人堅持原有「5+1」途徑之完整性，是否可轉化為可對抗後續附加條件之實質保護，以平衡行政彈性與個人權益之保障，實值得探討。
移民政策下的「正當期望」法律原則
5. 在英國普通法下，當公權力機關作出明確承諾或建立慣常做法，從而誘使公民產生正當期望，將獲得某項實質利益（substantive benefit）時，法院有權及責任審查後續政策變更是否構成濫用權力的不公平作為。此「正當期望」原則，旨在維護行政作為之可預測性及公平正義，防止公權力恣意挫敗個人對政府之合理信賴。
6. 該原則之確立，可溯及英格蘭暨威爾斯上訴法院在《女皇訴North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan》[3]一案的權威判決。法院認定，一旦正當期望之挫敗達到濫用權力之程度，即可宣告新政策對該申請人而言屬非法，或要求政府機關繼續履行原有承諾。該判決奠定正當期望原則之雙軌框架：程序性期望及實質性期望，前者較易成立，後者則須經嚴格審查並與公眾利益相互平衡，惟一旦成立，即具強力約束力。
7. 原則上，即使在政策變動極其頻繁、變更本質上屬預期之內的移民領域內，「正當期望」原則仍然適用。上訴法院在 《女皇 (Alliance of Turkish Businesspeople Ltd) 訴Secretary of State for the Home Department》[4]一案明確裁定，移民規則雖可由內政部隨時修訂，但「政策易變」，本身並不構成排除正當期望原則適用的當然理由。真正之審查關鍵，是政府是否曾主動作出足以誘使合理信賴的承諾或表示。倘若政府設計、宣傳並推出某項移民計劃，並以該計劃當時的優惠條件作為吸引外國人申請的主要誘因，則已依賴該誘因而申請並獲批的人，法院在適當個案中完全應該給予實質保護，以防止其權益被追溯剝奪。
8. 在「正當期望」原則之適用範圍內，最具標誌性的法庭案例莫過於 《女皇(HSMP Forum UK Ltd)訴Secretary of State for the Home Department》[5]。原「高技術移民計劃（Highly Skilled Migrant Programme, HSMP）」的官方指引中，明確載有「一旦依此計劃入境，即屬於享有通往定居途徑得類別。已依HSMP入境的人，即便其後HSMP規則遭修訂，仍可於滿4年合格居留後，繼續留居英國並申請定居」的陳述。英格蘭暨威爾斯高等法院認定，此段陳述「清楚、無歧義且無保留條件（clear, unambiguous and devoid of relevant qualification）」，因而足以使申請人產生合理信賴，其加入該計劃時之規則（尤指四年後即得申請定居之權利）將持續適用，，直至取得永久居留權為止。其後，內政部於2006年11月宣布，將居留5五年及更高收入要求，追溯適用於之前已獲批的HSMP持有人。法院審查後裁定，此舉構成對已產生正當期望的非法挫敗，屬濫用權力，遂宣告該追溯性變更就原有HSMP資格持有人而言，屬非法且無效。
「正當期望」原則適用之門檻與限制
9. 然而，《HSMP Forum案》於整體脈絡中，實屬罕見之孤例。要成功主張正當期望，實務上之門檻極為嚴峻。上訴法院在《Alliance of Turkish Businesspeople案》 [6]重申：正當期望必須建立在清楚、明確且沒有保留的承諾或既成慣例之上。如該案中所涉之投資移民指引，僅為說明「指引發佈時的政策現況」，並未明示或暗示若政策日後變更，已參與計劃的申請人將繼續按照舊規則處理。因此，單純閱讀該指引，無法合理地推論出政府會對既存參與者「凍結舊規則」的承諾，法律上自難以構成正當期望。
10. 換言之，在移民政策領域，正當期望原則並非完全不適用，但法院對「承諾是否明確至足以對抗政策變更」的審查，極為嚴格。除非官方文件或聲明近乎明文記載「已加入者不受日後變更影響」，否則主張正當期望成功之可能甚低。此亦為《HSMP Forum案》成為少數勝訴判例，而後續類似案件多數敗訴之根本原因。
11. 若應用上述原則於 BNO 簽證途徑，各個官員就「英國對香港人的歷史承諾」、「對 BNO 地位持有人的獨特義務」以及「前所未有的特殊情況」等所作的聲明，無疑係極具政治與道德分量之強烈表述。依樞密院司法委員會於《Paponette訴Attorney General of Trinidad and Tobago》[7]一案的理論框架，審查重點是在於官方聲明經公平解讀後，將如何被其所作的對象合理理解。據此，或可主張，於特定解讀脈絡下，上述官方措辭隱含BNO持有人將持續被視為特別受保護之群體，即便其他一般移民渠道之規則有所變更，亦應予以區別對待，以確保其權益之連續性。
12. 惟此等解讀主張，須受公平解讀原則之嚴格制約，方能成立。細究有關聲明之內容，無不更傾向於政府機關闡釋其於2021年引入BNO途徑之政策緣由，而非對「已身處英國之人所適用規則永不變更」的明確、無條件承諾。縱使採最為寬鬆之解釋，亦僅及於合格居留年限（即五年加一年）之承諾，但並未涵蓋公民資格之其他標準或條件，例如收入門檻、語言要求或其他資格審查要素。
13. 參諸蘇格蘭高等法院內院（即當地最高民事法院）於《DM訴Secretary of State for the Home Department》[8]一案的判決，即可明瞭，當官方聲明充其量僅具「抱負性質（aspirational）」，則於其脈絡中審閱時，尤須考量聲明所潛在影響的人數、聲明所涉的時間框架、政策可能產生的預算影響，以及聲明之公共重要性（即該政策不僅關乎直接受影響者，亦可能波及政府其他政策領域）等因素。此類「宏觀政治性聲明（macro-political statement）」之表述，通常不會被視為足以構成可被合理依賴以產生正當期望之承諾。
14. 於BNO脈絡下，此原則尤為相關：政府對香港BNO持有人之「特殊義務」聲明，雖具高度政治象徵性，然若僅為回應地緣政治危機的政策宣言，則難以轉化為對既有參與者之法律保障，尤以其潛在影響逾數十萬人、涉及長期財政負擔及外交後果等因素，法院可能更傾向維持行政彈性，，避免司法干預過度擴張。
15. 再者，正如英格蘭暨威爾斯上訴法院於《女皇訴Secretary of State for Education and Employment, Ex parte Begbie》[9]一案所言，受挑戰之決定愈屬於所謂「宏觀政治領域」，司法監督即愈趨克制，因由廣泛公共利益觀念所驅動的政策變更，更可能被接受為優先於受影響群體所期望的利益。上議院於《R (Bancoult) 訴 Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs (第2號)》[10]，賀輔明勳爵即重申此原則，強調公共利益於此等宏觀政策領域之通常優先性，亦即司法監察應主要限於確保程序公平，而非實質限制行政機關因應時勢調整政策之酌情權。
16. 惟於另一方面，若英國政府的官方聲明確可解讀為包含明確承諾（或代表政府的人員曾向個別申請人作出此等承諾），則依樞密院《Paponette案》[11]之原則，一旦申請人成功證明存在明確、無歧義且無相關保留條件之承諾，則舉證責任即轉移至行政機關，負有證明挫敗該正當期望的政策變更，於法律上屬有充分正當理由之義務。換言之，行政機關須明確指明及解釋其所依賴的壓倒性公眾利益，作為挫敗該期望之合法依據。若當局未能提供充分證據，法院或認定無此公眾利益存在，進而宣告該政策變更不公及濫權。
17. 正如上文指出，與BNO簽證有關的官方聲明，似乎僅及於合格居留年限之承諾，而未涵蓋其他如收入門檻、語言要求的標準或條件。惟英格蘭暨威爾斯高等法院於《女皇(HSMP Forum (UK) Limited) 訴 Secretary of State for the Home Department》[12]一案中，審視高技術移民計劃中描述取得公民資格要求之各項條款時，強調移民方案之整體性，認定各項條款屬「互鎖且不可分離（interlocking and inseparable）」之性質，即移民方案非僅為零散要件之集合，而係一體成形之承諾體系。因此，行政機關強行區分不同要求之重要程度，片面修改特定當局聲稱「較不重要」之要件，此並不容於法律。如是者，高等法院於其後之《Granovski 訴 Secretary of State for the Home Department 》[13]一案中明確裁定，申請人一旦確立可賴以依賴之承諾，原則上即應享有其加入該方案當時獲承諾之所有利益，方案之完整性不容行政機關任意拆解，否則將損及申請人對政策穩定性之合理信賴。
18. 上訴法院於《Alliance of Turkish Businesspeople案》[14]更進一步裁定，於審查政策變更之合法性時，若僅檢視當局是否能就政策變更提出合理理由，顯不足以周全保障當事人之權益。法院必須確保行政機關確實一併考量變更政策對既有參與者產生的不利影響，尤須審酌採取更合比例之手段的可行性，例如是否可僅將新政策適用於尚未加入該方案之申請人，或引入過渡性規定，以保留既有參與者之原政策利益，從而減低不公之衝擊。
19. 考慮移英港人的特殊情境，英國政府曾公開鼓勵相關人士於前所未有之政治困境下，拔根起家移居英國，若後續政策變更導致實質反悔，勢將造成該等人士的「艱難處境與不利影響（hardship and disadvantage）」，亦更易有不公疑慮，法院自應據此強化對移英港人正當期望的保護[15]。BNO簽證政策雖一定程度上涉及宏觀國際外交政策之範疇，但當來自香港的申請人基於《中英聯合聲明》所載歷史義務及《港區國安法》之威脅而移居英國，已係為了迎合英國立場而付出重大代價，其因後續政策變更（如潛在收緊定居條件）所失去之權利，對其更是具有重大價值及意義。此時，正當期望原則於個案中，或應優先於抽象之公共利益考量，確保政策變更不致淪為對弱勢群體之不當懲罰[16]。
20. 綜上所述，基於「正當期望」原則申請司法覆核政府有關決定，於理論上固具可行性，並確實可迫使政府提供充分理據，證明移民政策變更的正當性，但這項原則在英國公法中的適用門檻極高。過往判例一再顯示，唯極其具體、毫無模糊空間之明確承諾，方曾成功獲致法院的實質保護。目前與BNO簽證相關的官方聲明，於面對法律挑戰時，是否足以達到前述明確性標準，至今仍存有相當的不確定性。
21. 法院對「正當期望」原則所採取的極為嚴格解釋，實反映英國司法為避免過度干預涉及公共資源分配及外交考量之領域，而在移民及國籍事務上整體趨向審慎與保守的取向，致使該原則的實際適用範圍大幅收窄。儘管上述法律障礙明顯，道德及政治論述仍可借鑒類似法律的比例原則，作為權益運動的核心，要求英國政府繼續慷慨對待現有BNO簽證持有人及其家屬。
22. 若純粹依賴司法途徑挑戰政策變更，其成功機會偏低，那麼轉向政治層面的倡議與施壓，持續提醒政府當初對香港人歷史及道德承諾，以此提高當局背棄承諾的政治與聲譽成本，似乎是在目前司法空間受限的情況下，相對務實且具操作性的抗爭方向。
23. 執筆之時（2025年12月），英國政府就《恢復對移民系統的控制》白皮書之公眾諮詢，仍在進行中，預計將於未來數月內結束。唯有當政治壓力足夠龐大，足以抵銷縮減權利的財政或行政誘因時，政府才更有可能選擇維持原有政策承諾，徹底兌現對香港人之歷史責任。
作者：法學腸錄
